如何建立和完善涉法涉诉信访长效机制

    正阳法院  夏成华 余黎明

    近几年来，为了认真贯彻落实党的十六大和十七大精神，依法治国，科学发展，构建和谐社会。我院充分发挥审判职能，坚持法律效果与社会效果相统一的原则，采取拓宽信访渠道，加大调解力度等一系列有效措施，狠抓涉法涉诉工作，取得了较为明显效果。2007年以来，我院共发生涉法涉诉105起，已解决101起，结案率为96.2%。我院涉法涉诉案件呈逐年下降趋势，今年上半年，我院无重大涉法涉诉上访案件，受到上级领导和人民群众的好评。但是涉法涉诉工作是一项长期艰苦而复杂的工作，不可能一触而就，应当引起高度重视，建立和完善长期有效机制。笔者现就涉法涉诉案件产生的原因及如何建立和完善涉法涉诉信访长效机制，谈如下看法：

    一、产生涉法案件的原因

    １、经济和社会发展中引发的矛盾。伴随新旧体制交替，经济结构老化、传统观念更新和利益格局调整，必然会产生

一系列新情况、新问题，也引起诸如劳动争议仲裁纠纷，城市建设改造拆迁补偿纠纷，土地承包纠纷等等疑难复杂案件。这些矛盾和纠纷不可能在短时间内全部解决，涉法涉诉信访问题在一个时期突发是不可回避的社会问题。

    ２、法院的特殊地位决定了涉法涉诉信访案件较为集中。社会各种难以解决的纠纷最后都要到法院来处理，在社会改革和发展中，法院始终处于社会矛盾的旋涡中，法院的职能是居中裁判，不是万能的，通过诉讼，有的当事人合法权益得到了保护，有的依法不能保护，有的虽然打赢了官司，因种种原因当事人的损失得不到及时补偿，或达不到希望的更高标准。一些当事人，他们把对有关机关处理结果的不满，对自身处境的不满，迁怒于法院，以非正常方式向党政机关、司法机关施加压力，认为只有到省、进京上访，才能引起领导重视，达到自己的目的。

    ３、人民法院立案审查把关不严。房屋拆迁、征地补偿、企业改制、土地承包等一些本应由政府处理的工作和矛盾，法院立案审查不严或其他原因受理后又不能及时处理，既造成工作的被动，又引起当事人对法院的不满，从而导致上访情况的出现。

    4、个别案件程序存在瑕疵，公开审判透明度不高，有时出现案件承办人一人审理的程序问题。被败诉一方当事人利用，到处上访，要求对案件抗诉再审。极少数案件还存在超期审理现象，致使当事人对法院拖延审理产生种种怀疑，以上访给法院施压，以求尽快解决。法官素质参差不齐，使案件在证据和事实的认定、法律适用、责任划分以及诉讼费分担等方面出现偏差。这些个案的当事人就通过各种形式和渠道反映问题，导致了上访的发生。还有法律文书说理不透彻充分，难以令当事人息访息诉也是形成涉法涉诉上访的一个重要诱因。

    5、执行不力，当事人“打赢官司输了钱”，手拿“一纸空文”的判决书而到处上访，老百姓对法院的信任度更是大打折扣。如于某买卖合同纠纷案，被告早已下落不明，因其判决未执行而多年上访。

    6、法官纪律作风问题引发上访。有的法官工作责任心不到位。有的法官在审判作风上存在简单粗暴，对当事人缺乏耐心，就案审案，只注重法律效果，而不注重政治效果、社会效果。个别法官裁判不公，引起群众不满，进而上访缠诉。个别法官不注重办案的社会效果，拘泥于刻板的“法条主义”，满足于“一判了之”，使一些案件成了“官了民不了”的上访案件。

    7、部分当事人受封建传统思想影响较深，缺乏依法维权意识，“信官不信法”，对人民法院公正司法缺乏信任和信心，希望通过“上告”、“上访”找到能“管”法院的“青天”为自己伸冤，给法院施压。有的当事人不履行相应的义务，反而认为“有理无理”都要找“领导”反映反映情况，存在侥幸心理。特别是部分无理“缠诉”、“缠访”者，包括案件在合理的法律幅度内裁判而当事人自认为判错的，以及法院原来判决虽然有瑕疵，但已经过补正并给当事人主张应有权利或既得利益的，他们仍坚持长期上访、闹访的方式，对社会造成影响，给法院施加压力。

    8、有的当事人法律知识欠缺，诉讼能力较弱，对法院的司法程序、方式和结果存在片面认识，对法律法规不甚了解，对案件因法定原因需要中止审理、执行的情形不能理解，单方面希望法院尽快处理；还有的个别群众因对案件处理结果的过高期望或者片面认识，把许多原本正确的案件当成错案，甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致，而且不考虑具体情况、不问处理方式的阶段性，稍不如愿就走向上访之路。

    9、有的当事人认为党、政、人大机关高于司法机关，可以直接干预甚至命令司法机关对某一问题作出相应的处理。他们相信领导的批示，不相信法院依法独立行使审判权，导致当事人法外上访。

    二、如何建立和完善涉法涉诉信访长效机制

（一）加强领导，健全机构，完善措施

    针对信访工作，我院历任院长都非常重视，尤其是现任院长姚强同志更为关注。几乎每会必讲，并亲自担任信访领导小组组长，凡是涉法涉诉工作，都亲自过问，关注和督促。积极主动接待信访当事人，亲自调处和解答当事人关注的问题。同时先后制订和修订了一批有关信访工作制度。如《正阳县人民法院信访工作制度》、《正阳县人民法院处理涉法涉诉信访工作应急预案》、《院长接待日制度》以及判后答疑制度等。通过建立健全涉法涉诉信访工作制度，使我院信访工作逐步实现制度化、规范化、条理化。

（二）严把“进口”，建立文明窗口

    针对立案和当事人信访、人访等“进口”关，我院要求工作人员严格按照《信访接待工作制度》执行。在立案时，要做好导讼工作，对属于法院管辖的案件，做到快立、快转、快结，对于不属法院管辖的案件要告知其解决的方法和渠道。在接待当事人来访时，我们做到了“五心”，即接待来访者要热心，听其诉说要诚心，记录要细心，解答问题要真心，做思想工作要耐心。在信访接待工作中要求干警要说文明语、办文明案、做文明法官。同时院领导还带领院里中层领导干警积极转变工作作风、走出去，变被动“接访”为上街“迎访”，变当事人上访为干警带案下访。2006年以来，我院先后上街大接访，带案下访90多人次，接待和访问当事人200多人次，当场解决群众咨询法律问题250多条，当场解决和化解矛盾纠纷80余起。得到县委领导的肯定，赢得群众的赞誉，通过窗口，提升法院的形象，扩大法院的影响，为减少和预防上访事件发生起到积极作用。

（三）充分发挥审判职能，减少和预防涉法涉诉事件发生

    一是要求干警认真学习法律法规，提高业务知识，牢固树立社会主义法治理念，办案做到公平、公正、公开，使当事人官司赢得堂堂正正，输得明明白白；二是强化调解功能，做到法律效果效果与社会相统一。近几年来，我院积极贯彻最高法院提出的“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的司法理念，积极开展“调解年”活动百日竞赛和评选“调解能手”等活动，强化调解功能，实行三.二调解法，每个案件都要做到庭前、庭中、庭后调解，尽量多调解，少判决。采取面对面调解，背靠背调解，邀请村组威望高的人参加调解，让说请人、律师参与调解等多种调解方式，形成多角度、全方位调解网络机制，使我院案件调解率逐年上升，去年民事案件调撤率达70%，今年上半年我院民事案件调撤率高达89.6%，比去年同期上升了20多个百分点，位居全市法院前列。特别值得一提的是我院少年庭刑事附带民事案件调解率达90%，自诉案件曾创连续三年调撤率达100%，调解和解协议当庭履行率达100%，零上诉，零上访。此做法被省高院原院长李道民批示在全省推广，先后被驻马店日报等多家媒体报道。彭翠兰是龚玉芳、肖亮、李健全、郭学中、柏胜利、赵义强、杨红生故意伤害案件中被告人肖亮的母亲，该案同时上访的还有龚玉芳，上访到市政法委，马培安（实际是马培芳、被告人杨红生母亲）上访到省高院。2007年12月7日中院指令我院重审后，我院立即组织精兵强将对该案进行审理。由于本案被告人多（7个人），案发时间长，侦查机关搜集证据不全，证据之间存在矛盾点多，认证难，被害人多次上访告状，七被告人羁押期限太长（二年多），双方当事人对立情绪大，矛盾深，为了彻底化解双方矛盾，解决纠纷。承办人员多次做当事人的工作，给被害人赵桂芝多次做思想工作，缓解其怨恨情绪，给被告方做工作让他们对受害人损失予以赔偿，把着力点放在刑事附带民事部分赔偿的调解工作上，通过做工作促成双方达成了赔偿协议，被告人郭学中一次性赔偿赵桂芝医疗、误工、护理、伤残赔偿、继续治疗等各项费用12万元，被害人赵桂芝对附带民事部分撤诉，同时对被告人谅解请求法院对被告人减轻处罚。在此基础上我院已作出（2008）正刑重字第23号刑事判决书，并已送达各方当事人，各被告人表示服判，杨红生母亲马培芳，被告人龚玉芳、肖亮、李健全、郭学中、柏胜利、赵义强的亲属均表示不再上访、上诉，被害人赵桂芝也满意表示不再上访、上诉。此案圆满结案。真正做到了服判息诉，案结事了。

    二是实行执行联动机制，清理一批积案，解决一些常年上访老户。我院2007年以来，先后进行了清理积案执行大会，百日执行竞赛等活动，实行与公安、工商、银行、城建、房地产等部门联合机制，限制当事人出入高级宾馆、酒店、购车置业等高消费行为。通过强制执行，和解执行等多种措施，采取灵活机动方法，执结了陈年老案700多起。如去年6月18日，县人大常委会交办一起王志等人赴省上访九年的缠访案。我院接案后，立即通过申请人王志等人询问有关被申请人财产线索等问题，并及时对二被执行人采取了强制措施，将双方当事人召集一起，晓之以理，动之以情，释之以法，苦口婆心地从多角度，全方位做双方耐心细致的思想工作。最终双方自愿达成一致和解协议，被执行人当场偿还了所欠款项，王志等上访人当时明确表示感谢，停访息诉，事后给我院送来锦旗一面，称赞“执行公正，廉洁为民”。

    三是推行信访工作层层负责制。该院院党组将信访工作纳入内部目标管理考核内容，实行一把手负总责，主管院长和各部门负责人具体负责，层层抓落实。设立了专门的信访接待室，实行专人负责接访、院长领导值班接访和院长预约接访。通过接待来信来访，排查矛盾和不稳定因素，交相关部门进行处理，并对办理过程实行跟踪督办，必要时亲自参与调处。

    四是实行接访处理责任制。按照“谁承办谁负责接访”的原则，对来访人反映案件问题的，由案件承办人直接接访，做好解释工作，并负责息诉罢访。

    五是实行信访接待首问负责制。对来信来访人员，第一位信访接待人要负责到底，做到热情接待，耐心解答，并向来访者填发“首访责任制明白卡”，在全院形成人人肩上有责任，人人都是信访工作主体的良好信访工作格局。

    六是实行包案责任制。对上访户由院党组成员和主审人亲自包案，按照人要稳控、问题要解决的要求，切实做好息诉罢访工作。

    七是公开处理上访案件，发挥典型案件的警示作用。对上访案件一律交纪检监察部门办理，进行公开调查、公开处理，并向社会公布处理结果，认真纠正法院队伍建设、审判工作中存在的问题，增强案件承办法官的工作责任心和执法为民工作存在的问题，增强案件承办法官的工作责任心和执法为民意识，减少涉诉信访案件发生。

    八是建立健全解决涉诉信访问题网络。该院以基层人民法庭为龙头，以基层民调组织为依托，积极构建法院、乡（镇）、村三级联动处置涉诉信访网络，并加强对基层民调人员的教育培训力度，注重基层民调人员素质的提高，定期召开基层民调组织信访工作联席会议，搜集各种信访信息，提前掌握信访苗头，以便及时处理。此做法取得良好的社会效果。今年以来，我院没有重大涉法涉诉信访案件，同比下降8.7%。

   (四）建立“五位一体”，涉法涉诉信访预防机制，从源头上杜绝涉法涉诉事件发生

我院积极围绕司法为民宗旨，建立“日常管理系统化、正常处访效能化、处理老户社会化、源头治理规范化、坚持道德教育与法制教育同步推进”五位一体涉诉信访工作机制。

    一是日常管理系统化。全面实施涉诉信访工作流程管理，切实做到专业队伍与兼联队伍相结合，正常处访与应急处访相结合、举措跟进与落实责任相结合，大力推行首问责任、跟踪问效、信息共享等制度，健全了制度措施，堵塞了工作漏洞，形成了覆盖全面、方法具体的日常信访工作体系。

    二是正常处访效能化。坚持“对外有访必处，对内有责必究”原则，明确主要领导、分管领导和具体人员的工作职责，把责任倒查、严肃追究落实到每个重要环节，确立科学完善的激励、惩诫机制，构建齐抓共管、群访群治、众志成城的大信访格。

    三是处理老户社会化。对于缠访闹访、无理上访的老户，充分调动社会力量介入处理。积极向县委、人大、政法委汇报工作，争取理解和支持。通过听证会、上门走访等形式促使老户息诉罢访。把解决信访人实际困难放在第一位，对无理上访老户，多方采取措施，帮助解决生活生产困难，迅速打开息访突破口，使其服判息访。

    四是源头治理规范化。制定《涉诉信访工作管理办法》，增强处访工作的统筹性、指导性和规范性。修定完善20余项审判工作、队伍建设、司法管理等方面规章制度，使法院各项工作有章可循、有规可依，实现了案件质量精益求精，审判效率提速增效，干警风貌深刻转变，从源头上避免涉诉信访的产生。

    五是应当坚持道德教育与法制教育同步推进。道德是法律的前提和基础，法律是道德的规范和保障。做到二者齐头并进，首先应通过各种生动活泼的形式，在全市各行各业和农民群众中强化公民基本道德和职业道德教育；不断规范完善传统的乡规民约，努力提高民众尤其是涉法涉诉信访区域农民朋友的道德素质和整体素质。其次，积极进行法制宣传教育，让民众懂得什么是合法上访，什么是违法上访，如何依法维权，如何维护法院裁判的权威性等，尽量减少或节省民众在信访方面耗费的心力，使其将更多的时间和精力投入到奔小康的生产、生活大事中去。